Новая реформа правительства: плюсы и минусы целевого бюджетирования

Круглый стол на тему “От сметного бюджетирования к целевому: приоритеты правительства” был организован фондом “Единство во имя России” и журналом “Стратегия России”. Выступивший там руководитель секретариата вице-премьера РФ Алексей Головков выдвинул идею распределения бюджетных средств на конкретные проекты, исходя из их эффективности. В работе круглого стола учствовали политологи, экономисты, депутаты Госдумы и Совета Федерации, представители бюджетных организаций. Они высказали свое мнение о целесообразности и эффективности использования новой схемы, выдвинули свои предложения по ее модернизации. Основные положения доклада Алексея Головкова, а также разнообразные мнения ряда экспертов представляет корреспондент ПСДП.ру

Алексей Головков, руководитель секретариата вице-премьера РФ:
Основные принципы целевого бюджетирования

- Мы считаем, что в течение трех лет, из которых один год уже прошел, мы должны эту реформу закончить, посмотреть какие результаты будут получены. Примерно год назад был начат переход от сметного бюджетирования к бюджетированию по результатам деятельности. Для составления бюджета в новой форме используются доклады министерств и ведомств, где сформулированы их основные цели и задачи, оценочные показатели выполнения целей и задач, а также требуемое для этого финансирование.

Эти документы министерство экономического развития и торговли РФ, являющееся ответственным органом, сводит в единый доклад правительства, где они увязываются с задачами, поставленными перед правительством “в широком смысле”.
Постановкой целей и задач должно заниматься не столько правительство, сколько гражданское общество и его субъекты. Сегодня роль правительства для достижения поставленных целей заключается в создании условий, в которых каждый субъект рынка или общества реализует свои цели. А пока инициативы со стороны гражданских организаций, а также самих бюджетников нет, правительство вынуждено заниматься полным циклом от постановки задач и целей до получения и анализа результатов.
Главным риском при трансформации бюджетного процесса является отсутствие заинтересованности субъектов бюджетного планирования (министерств и ведомств) в таком подходе. Для повышения заинтересованности можно предложить расширение бюджетных полномочий министерств и ведомств при условии ужесточения контроля за достижением конечных результатов их деятельности, то есть от индексации сложившихся затрат к их определению по схеме “цели – задачи – показатели достижения целей – бюджетные программы – затраты на реализацию программ – расходы по ведомству”.

Сейчас многие поставленные цели противоречивы между собой, и ведомства напрямую конкурируют за выделение ресурсов. Опыт зарубежных стран, проводивших преобразование бюджетного процесса, показал, что сходу изменить пропорцию распределения средств между ведомствами невозможно. Мы идем по другому пути – перераспределяем средства внутри ведомств от менее эффективных направлений к более эффективным.
Соотношение сметного и программного финансирования в случае осуществления этой модели должна составить 60-70%, распределение средств по программам – в идеале мы хотим довести в будущем до 100%.

В качестве основы целевого формирования бюджета определен доклад о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования, который должно готовить каждое министерство и ведомство. Такой доклад должен включать описание целей и задач субъекта бюджетного планирования; набор измеримых показателей, по которым можно оценивать уровень достижения целей; набор бюджетных программ (федеральных и ведомственных), реализация которых должна обеспечить достижение поставленных целей; оценку необходимых затрат на реализацию программ и внепрограммных мероприятий. Анализ всех представленных докладов становится основным содержанием бюджетного планирования.

При подготовке бюджета на 2005 год министерства и ведомства внесли в правительство доклады о своей деятельности на 2005-2007 гг. Эти доклады были рассмотрены на специально созданной комиссии по повышению результативности бюджетных расходов, которая на их основе подготовила сводный доклад о планах и показателях деятельности правительства на 2005-2007 гг. В этом докладе были прописаны цели, задачи и показатели уровня их достижения на среднесрочный период.

Комиссией на основании анализа докладов были выявлены основные проблемы перехода к целевому распределению бюджетных средств. Министерствам оказалось чрезвычайно сложно сформировать систему целей и задач в своей деятельности, потому что их сотрудники поняли, что это несет в себе возможность четкого контроля их деятельности.

Поиск адекватных измеримых показателей для большинства задач, определенных министерствами и ведомствами пока не увенчался успехом. Связано с тем, что существующая статистика ограниченна, а для некоторых показателей не ясна даже методология их возможного построения. Хотя эту методику в некоторых отраслях могут вырабатывать авторитетные в этой отрасли специалисты. Например, эффективность работы музеев может зависеть от нескольких показателей: уровень сохранения национальных ценностей, уровень доступности этих ценностей для осмотра и уровень популяризации этих ценностей. Необходимо популяризировать культурные ценности, на что необходимо выделение отдельной статьи расходов.
В отчете комиссии отмечается также, что выбор целевых значений для определения уровня достижения целей на среднесрочную перспективу пока носит спонтанный характер. Для отраслей, где сложно производить точные расчеты эффективности можно определять свою шкалу.

Чтобы упростить процесс перехода к целевому бюджетированию, была разработана общая для всех министерств и ведомств система целей социально-экономического развития страны. Эта система имеет многоуровневую структуру. Первый уровень очерчивает сводные цели социально-экономического развития и сводные показатели, по которым можно оценивать текущее состояние, желаемое состояние и динамику. К ним относится повышение уровня и качества жизни; повышение уровня национальной безопасности; обеспечение высоких темпов экономического роста; создание потенциала для будущего развития. Второй уровень содержит более конкретные цели, на которые можно разделить общие цели первого уровня. Например, повышение уровня качества жизни достигается путем удовлетворения потребностей материального обеспечения, безопасности жизни, социальных и духовных потребностей и проч. Третий уровень носит предметный характер, соответствующие ему показатели должны быть статистически измеримы и иметь конкретные экономические или социальные результаты.

Леонид Рошаль, руководитель отделения хирургии и травм детского возраста Научного центра здоровья детей РАМН:

- Приоритеты в распределении бюджета должно определять правительство. Если оно не умеет этого делать, то оно должно уйти в отставку. Нужно понимать, что у каждой отрасли существуют свои приоритеты, поэтому рассчитывать на то, что сами министерства справедливо разделят целевой бюджет – сложно. Лично для меня приоритет это здравоохранение, потому что некого будет учить и воспитывать, если ребенку не спасти жизнь. Но мы постоянно снижаем долю здравоохранения в ВВП, то разве это не приоритет?

Я согласен с тем, что планирование бюджетных средств в здравоохранении должно быть целевым. Есть конкретные показатели смертности, инвалидости, заболеваемости, продолжительности жизни и рождаемости населения. Меня удручает, что предлагаемые реформы здравоохранения не отвечают задачам сокращения негативных и повышения позитивных показателей.

Но если приоритеты не обеспечены конкретными финансовыми средствами, то грош-цена этим приоритетам. Если по здравоохранению у нас выделялось 3.1- 2,9% ВВП, а сейчас 2,8, то разве это приоритет, когда в западных странах на здравоохранение выделяется 5-6% ВВП? Когда кроме деклараций мы получим реальные средства, тогда можно будет только поприветствовать целевое бюджетирование.

Андрей Шаститко, заместитель директора “Бюро экономического анализа”:
Необходимо сконструировать конкурентный рынок

- Существует проблема координации внутри ведомств. Неясно, кто будет распоряжаться бюджетными средствами, выделяемыми на целевые расходы, как будут строиться показатели для каждого из участников процесса. Мы можем столкнуться с ситуацией, когда каждое из министерств будут отказываться от обязанностей, если не увидят за ними реальных финансовых ресурсов, или будут перезахватывать виды деятельности, за которые будут платить деньги.

Государство может и должно вести определенную деятельность лучше бизнеса, прежде всего, это связано с обеспечением членов общества социальными благами. Однако проблемным является тот момент, что до сих пор не отрегулирован механизм обратной связи, который позволил бы понять, что именно может бизнес-сообщество делать лучше государства в достижении целей социально-экономического развития страны. Для создания такого механизма, в стране должен быть хорошо структурированный конкурентный рынок, которого на сегодняшний день также нет.

Александр Владиславлев, член Генерального совета партии “Единая Россия”:
Начинать нужно с одной отрасли, а не в масштабах всей страны

- Глубокая бюджетная реформа при уже начавшихся непопулярных социальных – это явный перебор. Сначала нужно разобраться с теми проблемами, которые возникли в регионах в ходе реализации реформы по монетизации льгот или реформы коммунальной. А что касаемо целевого бюджетирования, правительству нужно сначала договориться, что нужно делать в первую очередь.

Лучше было бы попробовать целевое бюджетирование сначала на бюджете какой-то одной отрасли, к примеру, образования, затем к ней добавить еще что-то, поскольку сейчас никаких предпосылок ни кадровых, ни интеллектуальных для реализации такой реформы просто нет. Сегодня в стране практически отсутствуют люди, способные перейти от одной формы бюджетного финансирования к другой.

Валентина Иванова, заместитель председателя комитета Госдумы по образования и науке:
Сфера образования нуждается в притоке свежих кадров

- С одной стороны, система образования нуждается в целевом бюджетировании, но с другой, действительно, стоит ряд очень острых проблем в этой сфере. Средний возраст педагогов в школе 56-57 лет. И это в основном женщины. Только они могут пойти на такие небольшие деньги, которые сейчас платят в этой отрасли.

Нужно увидеть, на каком этапе к реформе должны подключаться бизнес-структуры. Вопросы подготовки кадров без участия требований рынка решить трудно. Необходимость обсуждения моделей образования с работодателями стоит остро. Также мы упираемся в необходимость подсчета нормативов. И уж если мы переходим к целевому бюджетированию, то без нормативов с места мы не сдвинемся. Возникает вопрос, а какими они будут: фактическими, среднестатистическими или перспективные? Без этого подход будет ориентирован на сегодняшний день, а не на 3-5 лет вперед. Также нужно учитывать специфику географии России, региональную специфику.

Руслан Гринберг, директор Института международных экономических и политических исследований РАН:
Эффективность науки определяется с годами

- Существуют области, где невозможно ставить конкретные цели и просчитать эффективность госрасходов. Речь идет, например, о сфере фундаментальной науки, в которой порой нельзя понять, что и когда получится. Но не финансировать ее нельзя, иначе рано или поздно остановятся опытно-конструкторские разработки, основанные как раз на результатах исследований фундаментальной науки.

Александр Рубинштейн, замдиректора Государственного института искусствознания:
Как можно оценивать эффективность работы учреждений искусства?

- Не понимаю, как программно-целевой метод бюджетного финансирования может быть применен к учреждениям культуры и искусства, а также к музеям, библиотекам, театрам. Не стоит слишком усердствовать при проведении бюджетной реформы в сферах науки, культуры, образования. К примеру, во Францию и в Германии, где расходы на культуру только на 30% осуществляются по программному принципу, а на 70 – по целевому.

Алексей Кива, заведующий сектором сравнительной политологии Института востоковедения Российской академии наук:
Реформа целевого бюджетирования опережает время

- Реформу целевого бюджетирования пока проводить рано, так как она пока опережает свое время. Сейчас в стране нет ничего стабильного, на что она могла бы опереться, считает он. В России в настоящее время наблюдается кризис экономики, образования, науки; все большие масштабы приобретают коррупция и криминал. В этой ситуации необходима выработка и реализация прежде всего антикризисной программы. Пока это не будет сделано, все остальное останется на бумаге. Нам бы страну вывести из кризиса, причем я не знаю, какой из них глубже: общественный, духовно-нравственный или экономический. Только после этого можно думать о какой-либо иной реформе.

Отсутствие в предлагаемой реформе бюджетного процесса страны механизмов взаимодействия государственного бюджетирования с деятельностью бизнеса – показатель того, что она недоработана. Наложение этой реформы на административную происходит совершенно без учета российских реалий.

Александр Пенкин, директор аналитического центра планово-экономического департамента “Банка Москвы”:
Реализация целевого бюджетирования может нарушить бюджетную самостоятельность регионов

- Предлагает ограничиться на данном этапе экспериментом по другой причине. Цели и задачи, поставленные на федеральном уровне, могут не принять на региональном. Например, на федеральном уровне ставится цель увеличить количество коек в больницах. Регионы вынуждены в этом финансово участвовать. Мало того, что это нарушает их бюджетную самостоятельность, еще может случиться, что для какой-либо территории это не главная проблема. В результате можно получить новый конфликт на федеральном уровне.

Comments are closed